Центральний банк в системі органів державного регулювання, Детальна інформація

Центральний банк в системі органів державного регулювання

Проблема взаємовідносин монетарної та немонетарної влади є не просто проблемою, яка на часі постала перед Україною, вона активно дискутується в наукових колах в усьому світі, а також набула особливої актуальності в кінці XX століття у зв’язку з переглядом ставлення до ролі держави в економіці.

Проблема взаємовідносин центрального банку з іншими органами державного регулювання закладена вже в об’єкті регулювання центрального банку. Грошово-кредитні відносини, з одного боку, пов’язані з появою нових грошей в обігу, а з другого — із створенням доданої вартості, приросту якої повинен відповідати приріст грошової маси. Отож, цілком зрозумілим видається інтерес інших органів державного регулювання, які керують реальним сектором економіки, та представницьких органів до дій органів монетарної влади. Проте, очевидно, що органи монетарної влади є специфічними відомствами, і аналіз та оцінка їхніх дій вимагає компетентності у цій специфічній сфері. Сферу їхньої дії не можна розглядати як, скажімо, одну з галузей економіки, яка в різні періоди може мати різний ступінь пріоритетності. Отже, виникає питання про можливість формування оптимального механізму взаємодії між органами монетарного та немонетарного регулювання, іншими словами — визначення оптимального ступеня незалежності центрального банку.

Ще в період після Другої світової війни, коли відбудовувались ослаблені війної економіки, розвиток уявлявся в основному технічною проблемою, розв’язання якої виглядало доволі простим: хороші консультанти і технічні спеціалісти сформулюють хорошу стратегію, яку хороші уряди втілять в життя на благо суспільства. Сьогодні вже інакшими є уявлення про ефективну державу — державу розглядають не як безпосереднє джерело зростання, а лише як партнера, каталізатора і помічника [1, 1]. Шляхом же до підвищення ефективності держави вважають удосконалення її інституційного механізму — забезпечення підзвітності з допомогою механізму стримань і противаг.

В Україні триває процес пошуку оптимального статусу Національного банку України, і навіть після прийняття 20 травня 1999 року Закону України «Про Національний банк України» пропонуються відповідні поправки до цього нормативного акту. Такий важкий і тривалий процес пошуку є природнім, оскільки з ряду причин ми не можемо просто скопіювати досвід певної країни

Для країн, в яких лише формується державний устрій і економічні ринкові відносини, вирішення питання про рівень незалежності центрального банку вимагає вироблення концепції побудови ефективних органів монетарної влади та взаємодії з органами державної влади й іншими економічними агентами. Підведення наукової основи до визначення оптимального рівня незалежності центрального банку ми пропонуємо здійснювати у два етапи:

1. Визначення характеристик і зв’язків, які визначають ступінь незалежності центрального банку та оцінка її поточного рівня.

2. Визначення оптимального статусу центрального банку в певній країні в певних умовах.

Кожен з цих етапів включає цілий ряд напрямів дослідження (див. рис. 1).

В результаті виконання першого етапу концепції побудови ефективних органів монетарної влади ми: 1) отримуємо оцінку фактичної автономії центрального банку в даній країні; 2) на основі аналізу досвіду інших країн виявляємо фактори та вектори взаємовідносин, які впливають на статус і діяльність центрального банку і які необхідно проробити у відповідних нормативних актах.

Під час втілення другого пункту концепції аналізуються усі аргументи на користь і проти незалежності центрального банку і, зрештою, приймається рішення про оптимальний статус центрального банку. В цій статті ми охарактеризуємо методологію здійснення першого етапу побудови ефективних органів монетарного регулювання.

Рис. 1. Етапи побудови ефективної системи монетарної влади в країні

Виявлення характеристик незалежності та оцінка поточного статусу центрального банку

Російські дослідники В.П.Поляков та Л.А.Московіна виділяють дві форми незалежності центрального банку: політичну і економічну. Політична незалежність — це самостійність центрального банку у виборі інструментів грошово-кредитної політики. Умовами політичної незалежності центрального банку є визначення порядку призначення членів його керуючого органу та голови цього органу, процедури узгодження прийнятих банком рішень з органами законодавчої та виконавчої влади. Економічна незалежність центрального банку визначається відсутністю зобов’язання останнього фінансувати державні витрати та відсутністю пріоритетного кредитування уряду. Крім того, для економічної незалежності центрального банку має значення характер застосування інструментів грошово-кредитної політики: застосування адміністративних (прямих) інструментів відкриває ширші можливості для втручання уряду у прийняття рішень банком [2, 10]. Автори, таким чином, зосереджують увагу на праві вибору стратегії (політична незалежність) і тактики (економічна незалежність). Не заперечуючи в принципі подібного підходу, ми в контексті нашого дослідження пропонуємо дещо інший підхід. Вважаємо, що економічна незалежність значною мірою зумовлюється політичною. Звернемо увагу, що Е.Дж.Долан, К.Д.Кемпбел та Р.Дж.Кемпбел у своїй книзі дають таке визначення: «Незалежний (від федерального уряду США) орган — організаційна структура, яка заснована за розпорядженням Конгресу США, йому підзвітна і перебуває поза будь-яким контролем з боку виконавчої влади» [3, 194]. По суті, тут виділяється тільки політична незалежність. Ми пропонуємо розглядати незалежність центрального банку у двох аспектах: 1) інституційна незалежність — визначає формальні відносини з владними структурами у країні (незалежність у вузькому значенні) і 2) незалежність у виборі цільових орієнтирів — визначається розподілом інтересів у суспільстві, розміром державних витрат і ін. (незалежність у широкому сенсі).

Для того, щоб оцінити, наскільки незалежними є органи монетарної влади, можна використати цілий ряд способів, жоден з яких не є другорядним, і які лише в сукупності складають цілісну картину.

Аналіз формальної структури центрального банку

Першим кроком до оцінки незалежності центрального банку є розгляд його формальної структури. Прикладом стійких основних форм організації центральних банків є організаційні структури Федеральної резервної системи США та Німецького федерального банку. Їх детальний аналіз привів нас до таких висновків:

1. Поштовхом до створення центрального банку як органу регулювання грошово-кредитних відносин стають певні події в країні — поява певних проблем, які можна вирішити за допопомгою такої інституції, як центральний банк. Більше того, організаційна структура центрального банку значною мірою залежить від характеру цих подій. Якщо це справді так, то перш ніж запозичувати організаційну побудову центрального банку певної країни, корисно співставити економічну і політичну ситуацію в цій країні у період створення її центрального банку і поточну ситуацію в нашій країні. Наприклад, основним завданням Федеральної резервної системи США на момент її утворення було запобігання банківським кризам, що відбувалися одна за одною на початку ХХ століття. Для виконання функції кредитора останньої надії добре підходила децентралізована географічна структура центрального банку із наданням регіонам широких повноважень щодо визначення політики рефінансування комерційних банків. Коли стало зрозумілим макроекономічне значення монетарної політики і розширився арсенал її інструментів, централізація монетарної влади посилилася, проте і сьогодні федеральні резервні банки США мають значно більші повноваження, ніж територіальні органи центральних банків інших країн.

Німецький федеральний банк створювався насамперед через необхідність припинити вже не першу гіперінфляцію, яка потрясала країну. З цим пов’язане існування значно більш централізованої монетарної влади. Отже, схильність українських законодавців до запозичення німецького досвіду є цілком виправданим. Але, на нашу думку, в централізації монетарної влади ми зайшли надто далеко. По-перше, у нас керівники (чи інші представники) територіальних органів не входять до складу керівних органів центрального банку. По-друге, територіальні органи на практиці не мають можливості впливати на рефінансування комерційних банків, які розміщені в регіонах. У Постанові Правління Національного банку України №225 від 11.05.1999 р. «Про Положення про регіональне управління Національного банку України» у п. 3.1.4 вказується, що регіональне управління «оформлює кредитні угоди з комерційними банками за відповідними механізмами рефінансування, вивчає реальність наданого забезпечення кредитів та укладає відповідні договори». На практиці ж використовуються такі способи рефінансування, при яких регіональні відділення не відіграють жодної ролі. Сьогодні, коли можливості для рефінансування комерційних банків вкрай обмежені, і основне завдання центрального банку — зберегти стабільність національної валюти, така централізація не приносить шкоди, але в майбутньому, коли запрацюють механізми облікового рефінансування і стабілізується макроекономічна ситуація, такий розподіл повноважень може виявитись неоптимальним.

2. Формальна структура центрального банку залежить також від минулого економічного і політичного досвіду нації. Навіть якщо певна організаційна побудова видається оптимальною для вирішення поточної проблеми, вона може виявитись неприйнятною з огляду на ставлення до певних попередніх подій. Зрештою, такі події і формують певний економічний менталітет нації. Зокрема, офіційна структура Федеральної резервної системи складалася в умовах традиційної

Рис. 2. Структура Федеральної резервної системи США. Система збалансованості і контролю

Джерело: The Federal Reserve System, Purposes and Functions / Board of Governors, Federal Reserve System (Washington, D. C., 1974), p.18

ворожості американської громадськості до банків і централізованої влади. Творці Закону про Федеральну резервну систему переслідували мету максимального розпорошення влади серед регіональних лінійних підрозділів, між приватним сектором і урядом, серед банкірів, підприємців та громадськості.

Детальна розробка внутрішньої системи збалансування і контроль влади у Федеральному резервному Акті була компромісом між таборами так званих популістів і консерваторів (див. рис.2) Перші остерігалися встановленя фінансовими колами через центральний банк контролю над економікою. Консерватори намагалися не допустити контролю політиків над цією інституцією, які передусім дбатимуть про інтереси позичальників. Як результат, з’явилася система, досить незалежна від зовнішнього впливу, але із складною внутрішньою системою призначень на посади та розподілу повноважень.

Характерною особливістю економічного менталітету в Німеччині було прагнення і усвідомлення необхідності об’єднання зусиль усіх без винятку економічних агентів у боротьбі з наслідками воєн, в тому числі й інфляцією. Тут система збалансованості і контролю монетарної влади будується вже дещо іншим чином. Залежність Німецького федерального банку від органів немонетарної влади є ще меншою, ніж у США, до того ж немає такої детально розписаної внутрішньої системи збалансованості і контролю (див. рис. 3). Натомість є можливість прямої оцінки результатів діяльності Німецького федерального банку: в Німеччині щороку з 1974 року

Рис. 3. Відносини Німецького федерального банку з державою

визначаються цільові орієнтири щодо розміру грошової маси. Такий спосіб контролю за діяльністю центрального банку прекрасно зарекомендував себе у цій країні. Проте перш ніж запозичувати його, слід оцінити, чому він був ефективним. Саме тут ми торкаємося т.зв. економічного менталітету німців. Німецькі законодавці у Законі про підтримку стабільності і зростання економіки, що вступив у дію в 1967 році, зобов’язав і Федерацію, і землі до поведінки згідно з вимогами стабільності (п.1) і вказав на необхідність проведення узгодженої політики територіальних органів, профспілок і союзів підприємств в умовах загрози загальноекономічній рівновазі (п.3) [4, 14]. Якщо вказані у цьому нормативному акті вимоги справді виконуються, то за виконанням чи невиконанням монетарних орієнтирів справді можна оцінити діяльність центрального банку. В Україні, на нашу думку, такий механізм поки що не буде ефективним. об’єднати, як у Німеччині, оскільки протистояння властиве навіть гілкам державної влади.

Ще однією рисою економічного менталітету українців є значна довіра представницьким органам влади, успадкована з радянських часів. В результаті ми маємо НБУ із значними повноваженнями — Раду НБУ, яка призначається законодавчим органом і Президентом, і не несе відповідальності за діяльність НБУ. Таким чином, з усіх можливих варіантів встановлення підконтрольності центрального банку Україна обрала механізм зовнішньої підконтрольності. Зауважимо, що така підконтрольність забезпечується також тим, що Голова НБУ не є одночасно Головою Ради НБУ. Його роль зведена лише до рядового членства в Раді НБУ та головування на засіданнях Правління НБУ. Більше того, він підпорядковується Голові Ради Національного банку, який не є конституційною особою і призначається не Верховною Радою України за поданням Президента, а обирається членами Ради НБУ (що суперечить пункту 18 статті 85 Конституції України).

Аналіз неформальної структури центрального банку

Неформальна структура центрального банку становить, по-перше, розподіл влади між інсайдерами, а по-друге, розподіл впливів та структуру інтересів аутсайдерів (див. рис. 1). У країнах з тривалими державними традиціями давно зрозуміли значення неформальної структури органів влади. Зокрема, аналізу й оцінці неформальної структури центральних банків присвячені роботи А.Поузена, Ш. Мейсела, Т. Майєра, Дж. Дюсенберрі, Р. Алібера, Ф.Мишкіна та інших західних вчених. Всі вони свідчать, що найбільша частина неформальної влади серед інсайдерів зосереджена в руках голови керівного органу центрального банку. Загалом, можна виділити такі джерела цієї влади. По-перше, це людина, яка несе одноосібну відповідальність за діяльність центрального банку і її точка зору має велику вагу у суспільстві. По-друге, велика кількість рішень приймається безпосередньо головою центрального банку. По-третє, голова керує персоналом банку, який, отже, має більше стимулів підтримувати його позицію при голосуванні. Визнаючи цей факт, автори Звіту Світового банку про світовий розвиток (1997), рекомнендують країнам, що розвиваються, обирати на посаду голови центрального банку людину з консервативними поглядами, яка була б більш рішучим противником інфляції, ніж суспільство в цілому. Ефект від такого обрання вони вважають рівнозначним законодавчому встановленню цільових орієнтирів щодо темпів інфляції. [1, 62]. Тепер ми можемо дещо в іншому світлі оцінити розподіл впливів у Національному банку України. З огляду на те, що Голова Національного банку не є вищою посадовою особою центрального банку, його точка зору не матиме належної ваги у суспільстві, що значно зменшить ефективність монетарної політики. По-друге, він несе осноосібну відповідальність за проведення монетарної політики і, отже, є більш вразливим щодо впливів з боку Ради Національного банку. У випадку появи розбіжностей між Радою НБУ і його Правлінням, якщо головою НБУ буде менш вольова оосбистість, яка візьме сторону Ради, є велика імовірність, що члени Правління не забалотують рішення Ради, навіть якщо воно буде очевидно не компетентним, не бажаючи суперечити Голові Правління.